見招拆招主動應(yīng)對政采投訴處理“五大難”
近年來,隨著政府采購規(guī)模不斷擴大、供應(yīng)商法治意識逐漸增強,政府采購領(lǐng)域投訴案件逐年增多。今年以來,南京市財政局政府采購處(以下簡稱“政采處”)圓滿完成了各類投訴處理工作,但遇到的難點問題也不少。如何適應(yīng)形勢需要,有效應(yīng)對難點問題,提升政府采購監(jiān)管效能,筆者進行了一些總結(jié)和思考。
基本情況
近一年來,南京市財政局政采處共收到并受理供應(yīng)商投訴12起。從結(jié)果看,投訴事項成立責(zé)令重新組織采購的4起,經(jīng)調(diào)查投訴證據(jù)不足駁回投訴的6起,供應(yīng)商自行撤訴的2起,分別占整體投訴的33.3%、50%、16.7%;從內(nèi)容看,投訴招標文件的4起,投訴評標過程的2起,投訴中標結(jié)果的6起,分別占所有投訴的33.3%、16.7%、50%;從對象看,投訴采購人的6起,投訴社會代理機構(gòu)的11起,投訴投標人的4起,分別占投訴總量的50%、91.7%、33.3%;從采購類別看,投訴貨物類10起,投訴服務(wù)類2起,分別占整體投訴的83.3%、16.7%,工程類沒有投訴;不服投訴處理決定,提請行政復(fù)議的2起(1起復(fù)議期間自行撤回、1起被駁回),占整體投訴的16.7%。
主要難點
在調(diào)查處理投訴過程中,政府采購工作人員常常面臨“五大難”:
取證難。這是處理投訴案件過程中最大的難點,由于行政機關(guān)的調(diào)查取證缺乏一定的強制力,一些單位為了避免承擔(dān)責(zé)任、得罪人、引起不必要的麻煩,特別是在涉及自身利益的情況下,不愿配合調(diào)查,不愿出具相關(guān)佐證材料,能推則推,能躲則躲。比如,在調(diào)查一起供應(yīng)商應(yīng)回避而不回避參與政府采購的投訴案件時,由于需要出具有效證據(jù)的是涉訴項目的采購單位,該單位多方推托不予配合,最后在政采處出示了從網(wǎng)站上下載的公開證據(jù)后,該采購單位才不得不出具相關(guān)證明材料,前后歷時10余天。
鑒別難。在處理針對招標文件投訴的案件中,由于采購品目繁多,各種技術(shù)要求復(fù)雜,采購文件技術(shù)指標和采購需求設(shè)置是否具有排他性,準確把握難度較大,需要的技術(shù)門類較多,特別是采購人設(shè)置的一些有特定意向的、隱性的排他性條款,甄別起來難度更大。比如,在處理一起家具采購?fù)对V案件中,采購人在招標文件的樣品打分環(huán)節(jié),設(shè)置了“18種樣品若有一樣不符合采購文件規(guī)定要求,則全部不得分”的指標要求,并設(shè)計了多處細節(jié)得分指標,最終將一潛在供應(yīng)商排除。
協(xié)調(diào)難。由于市場競爭激烈,一項采購業(yè)務(wù)的完成與否,直接關(guān)系到一個企業(yè)的部門業(yè)績,關(guān)系到員工的福利待遇,甚至關(guān)系到企業(yè)的生死存忘,調(diào)查處理一些有瑕疵但又達不到廢標或重新開展采購活動的標準、不影響成交結(jié)果的投訴案件時,只要企業(yè)沒有成為最終成交的供應(yīng)商,他們就會抓住這些瑕疵不放,盡可能地動員一切力量,利用一切機會讓項目廢標或重新開展采購活動,以謀取再次中標、成交的機會。而針對這些供應(yīng)商的協(xié)調(diào)解釋工作也很難做,有的甚至申請行政復(fù)議,告上法庭。這類問題的主要根源在于采購人或代理機構(gòu)業(yè)務(wù)不精通,對采購文件、采購流程把關(guān)不嚴格,帶“病”采購,成為被投訴的重點對象。例如,政采處就遇到過一起類似的投訴案件,由于代理機構(gòu)對什么是委托生產(chǎn)和非委托生產(chǎn)不了解,把核心產(chǎn)品的生產(chǎn)要求設(shè)置成了與采購人需求沒有一致性的非委托生產(chǎn)要求,投訴人對這一點抓住不放,堅持以中標供應(yīng)商沒有出具核心產(chǎn)品是非委托生產(chǎn)產(chǎn)品證明為由,提出中標無效的投訴。調(diào)查中,本著公平公正和節(jié)約財政資金的原則,作出維持原采購結(jié)果的處理決定。期間經(jīng)多次協(xié)調(diào)解釋不成功,投訴人從質(zhì)疑、投訴,到行政復(fù)議,直至行政復(fù)議程序過半,勝訴無望才提出撤訴。
定性難。調(diào)查處理投訴案件既要維護公平公正原則,還要衡量財政成本,既要考慮相關(guān)供應(yīng)商的切身利益,還要考慮社會效益,特別是無程序錯誤,但有細節(jié)上不足之處的采購項目,是重新組織開展政府采購活動還是維持原成交結(jié)果,取舍認定難度較大,政采處往往陷于舉棋不定、進退兩難的境地。如何在合法合規(guī)的情況下做到準確定性,考量著政采處的智慧。比如,在調(diào)查處理一起貨物采購?fù)对V案件中,采購人設(shè)置了多處與實際采購需求不相符的特定需求,表面看并沒有明顯違反相關(guān)法律法規(guī),但就采購實踐來看,可能存在著對某特定潛在供應(yīng)商不利的實際因素,如果不重新開展采購活動,就不能很好地維護公平公正原則,也事必引發(fā)新的投訴。對此,政采處經(jīng)多次集體討論,并征求律師意見,最終作出重新開展采購活動的裁定,該案件后來還經(jīng)過了行政復(fù)議,但也維持了原裁定結(jié)果,定性難的問題可見一斑。
追責(zé)難。一起投訴案件處理完畢后,對相關(guān)采購當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)負有的法律責(zé)任如何準確追責(zé),這在實踐中也是很難把握的,具體操作起來既要考慮到企業(yè)的生存發(fā)展,又要考慮到社會效益,多數(shù)情況下很難把板子打到具體當(dāng)事人頭上。實際工作中,游走于法律邊緣、鉆法律空子、利用法律責(zé)任邊界不清等情況給自身謀取非法利益的情況比較常見,追責(zé)處理較為困難,特別是在注重企業(yè)信譽管理的今天,一旦追責(zé)處理形成記錄,會影響其今后的生存和發(fā)展,進一步增加社會負擔(dān)。如,政采處在處理一起交通清障外包服務(wù)采購?fù)对V案件中,發(fā)現(xiàn)被投訴的中標供應(yīng)商一方面采取低于市場價格的辦法投標,另一方面又有虛報生產(chǎn)能力給自己加分的嫌疑,經(jīng)調(diào)查作廢標處理后,如何追責(zé)處罰該供應(yīng)商成為一個難題??紤]到企業(yè)近千人的生存問題,經(jīng)反復(fù)研究討論,最終采取了約談處理的辦法,沒有從信譽方面對該企業(yè)進行處罰。
對策思考
在處理投訴案件中如何有效應(yīng)對上述難點問題,這里結(jié)合工作實際,談一些對策性思考。
建立協(xié)查聯(lián)動機制解決取證難的問題。采取與相關(guān)部門建立有效配合聯(lián)動協(xié)查機制,加大投訴處理取證工作力度。一方面,與公安經(jīng)偵聯(lián)動,對明顯存在圍標串標、擾亂政府采購秩序的行為,采取協(xié)調(diào)公安經(jīng)偵部門配合調(diào)查的辦法,在第一時間取得違法證據(jù),有效懲處政府采購中的不法行為,維護公平公正的競爭環(huán)境;另一方面,與紀檢審計聯(lián)動,對高價中標、設(shè)置排他性條款、選擇不恰當(dāng)采購方式采購等不正常采購行為,采取向紀檢審計部門移送問題線索的辦法,提高問題查辦的全面性準確性和有效性,防止政府采購中的腐敗問題發(fā)生。另外,與群眾監(jiān)督聯(lián)動,進一步擴大政府采購信息公開內(nèi)容,采取點面結(jié)合的辦法,既公示采購結(jié)果,又公示采購流程,既公示中標信息,又公示未中標信息,讓群眾全過程比對了解采購活動情況,項目成交結(jié)果是否符合當(dāng)前市場實際,讓群眾打分和評判監(jiān)督。
加強高素質(zhì)專家團隊建設(shè)解決鑒別難的問題。建立以行業(yè)協(xié)會牽頭、行業(yè)帶頭人為主的高素質(zhì)專家團隊,讓他們在政府采購的技術(shù)鑒定、流程監(jiān)督中唱主角、發(fā)強音,引領(lǐng)政府采購科學(xué)、高效、公平、公正開展。一方面,適應(yīng)當(dāng)前政府采購改革需要,采取政府主導(dǎo)、行業(yè)掛帥的辦法,分門別類組建起行業(yè)協(xié)會,制定規(guī)范的行業(yè)標準,包括專業(yè)的政府采購協(xié)會,強化政府采購內(nèi)控監(jiān)督管理;另一方面,建立以行業(yè)帶頭人為主的高素質(zhì)專家團隊,形成權(quán)威性專家隊伍,提升政府采購評審、鑒定水平,推動政府采購科學(xué)、規(guī)范、高效。
實行代理機構(gòu)淘汰機制解決協(xié)調(diào)難的問題。社會代理機構(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊,成為引發(fā)供應(yīng)商抓住把柄發(fā)起投訴的主要因素。強化代理機構(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn),改革當(dāng)前單一的“培訓(xùn)拿證搞代理”的做法,發(fā)揮市縣級財政職能作用,緊密結(jié)合實際,按照缺什么補什么的原則,開展各種“短、小、快、準”培訓(xùn)活動,盡快解決代理機構(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊跟不上經(jīng)濟發(fā)展政策步伐的問題。建立年度考核公示制度,以年度代理量和被投訴次數(shù)在總代理量中的占比為指標,采取網(wǎng)上公示辦法,讓采購人一目了然掌握代理機構(gòu)的代理能力,實現(xiàn)代理機構(gòu)的優(yōu)勝劣汰。
建立法律顧問工作體系解決定性難問題。實現(xiàn)在法律框架下對投訴案件的準確定性,離不開專業(yè)法律專家力量的支持,通過聘請高級別律師作為處理投訴的法律顧問,是保證每項投訴處理合法合規(guī)的有效辦法。首先,要實行統(tǒng)一的部門負責(zé)制,把由各部門與律師自行簽約改由法規(guī)部門統(tǒng)一牽頭負責(zé)的辦法,加強對簽約律師的歸口管理,避免多頭重復(fù)簽約的問題;其次,要建立明確的責(zé)任體系,由牽頭部門負責(zé),明確簽約律師工作職責(zé)及其需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),防止有約無責(zé)問題發(fā)生;最后,要落實規(guī)范的工作機制,制定簽約律師參與投訴處理的工作方法和工作要求,理清工作邊界,明確具體職責(zé)。比如,作出投訴處理裁定前法律顧問審核職責(zé),遇到法律問題法律顧問支招解惑職責(zé)等等,確保在問題定性中發(fā)揮應(yīng)有作用。
強化采購人主體責(zé)任解決追責(zé)難的問題。采購人、代理機構(gòu)、供應(yīng)商、評審專家四方面當(dāng)事人合唱一臺戲的現(xiàn)行政府采購模式,其結(jié)果是主體責(zé)任不清,相互推諉扯皮,出了問題各不負責(zé),很難追究具體責(zé)任人的責(zé)任。如何防止“四個和尚沒水喝”的怪圈,就是要緊密結(jié)合當(dāng)前政府采購改革進程,按照“誰采購、誰負責(zé)”的原則,推進落實采購人主體責(zé)任,由采購人負責(zé)建立完善的政府采購內(nèi)控管理制度,規(guī)范本單位政府采購工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、內(nèi)部決策、流程規(guī)范、技術(shù)保障、運行監(jiān)督等,加強采購方式選擇、評審專家選取、采購人代表委派、采購合同簽訂、履約驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控,切實做到出了問題板子打到個人頭上,確保政府采購?fù)该?、高效,公平、公正?/span>
(作者單位:江蘇省南京市財政局政府采購處)
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