串標成因分析及防治對策
招標投標市場中的串標行為,早已是公開的秘密,屢禁不止,其花樣也是層出不窮。在江西吉水縣的工程招標、林權(quán)拍賣、政府采購等領(lǐng)域里都曾出現(xiàn)過,并造 成了惡劣的影響。5月17日,在吉水縣紀檢監(jiān)察局的組織下,發(fā)改委、檢察院、公安局、建設(shè)局、交通局、國土局、林業(yè)局、財政局、招標中心等招標主管和監(jiān)管 單位業(yè)務(wù)負責人就如何治理招標過程中出現(xiàn)的串標行為進行了討論。筆者在大致了解招標市場中的串標情況后,結(jié)合政府采購工作就招標投標過程中的串標行為進行 了一些分析,談點個人淺見。
串通投標的主要表現(xiàn)
所謂串標,是指在工程招投標和設(shè)備采購過程中,幾家投標單位通過事先商定,聯(lián)合對招標項目的一個或幾個招標標段用一致性報價、壓價或抬價等手段串通報 價,以達到排斥其它投標人,控制中標價格和中標結(jié)果,讓他們其中的投標者中標的目的。也叫“抬標”、“圍標”、“陪標”。
在招投標活動中,串通投標表現(xiàn)形式多樣。根據(jù)串通主體的不同大致可以概括為以下類型:
(一)投標人之間相互串通
價格同盟。招標投標中,某些投標人特別是“圍標集團”,為了排擠其他投標人,干擾正常的競價活動,相互勾結(jié)私下串通,就投標價格達成協(xié)議,使競爭對手的正常報價失去競爭力,導致其在評標時不能中標。
輪流坐莊。該行為多發(fā)生在分段招標或者多次招標中。投標人之間互相約定,在不同的項目中輪流以高價位中標,使投標人無論實力如何都能中標,并以高價位撈取高額利潤,而招標人無法從投標人中選出最優(yōu),造成巨大損失。
陪標補償。投標人之間私下確定中標人,然后再參加投標,約定內(nèi)定中標人以高價中標后,給予未中標的其他投標人以“失標補償費”。這種“陪標”行為使投標者之間已經(jīng)不存在競爭,招標人沒能達到預(yù)期節(jié)約、擇優(yōu)的效果,“失標補償費”也是從其支付的高價中獲取的。
掛靠壟斷。通過掛靠其他企業(yè)方式,一家企業(yè)或個體包工頭同時以好幾家企業(yè)的名義去參加同一標的投標,形成實質(zhì)上的投標壟斷,無論哪家企業(yè)中標,都能獲得高額回報。同時通過掛靠,使得一些不具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)或個人得以進入原本無法進入的經(jīng)營領(lǐng)域。
(二)招標人(中介機構(gòu))與投標人之間相互串通
透露信息。招標人(中介機構(gòu))與投標人相互勾結(jié),將能夠影響公平競爭的有關(guān)信息(如工程實施過程中可能發(fā)生的設(shè)計變更、工程量清單錯誤與偏差等)透露 給特定的投標人,造成投標人之間的不公平競爭。尤其是在設(shè)有標底的工程招標中,招標人(中介機構(gòu))私下向特定的投標人透露標底,使其以最接近標底的標價中 標。
事后補償。招標人與投標人串通,由投標人超出自己的承受能力壓低價格,中標后再由招標人通過設(shè)計變更等方式給予投標人額外的補償。或者是招標人(中介 機構(gòu))為使特定投標人中標,與其他投標人約定,由投標人在公開投標時抬高標價,待其他投標人中標后給予該投標人一定補償。
差別待遇。招標人(中介機構(gòu))通過操縱專家評審委員會在審查評選標書時,對不同投標人相同或類似的標書實行差別待遇。甚至在一些實行最低投標價中標的招投標中,為使特定投標人中標,個別招標人(中介機構(gòu))不惜以種種理由確定其他最低價標書為廢標,確保特定投標人中標。
設(shè)置障礙。招標人(中介機構(gòu))故意在資格預(yù)審或招標文件中設(shè)置某種不合理的要求,對意向中的特定投標人予以“度身招標”,以排斥某些潛在投標人或投標人,操縱中標結(jié)果。
根據(jù)串通方式來看,大致有以下幾種:
直接圍標。投標人拿到標書后,就聚集在一起研究如何圍標串標。這種圍標的前提一般是投標人是當?shù)厝?,或投標人來自同一地方人,早已就投標事項達成共識。如果有其他陌生的投標人參與的話,他們就會對其申明自己或真或假的優(yōu)勢地位,甚至是恐嚇手段,讓其知難而退。
這種情況主要存在于單位資產(chǎn)處置(如店面招租、舊房拆除、廢品拍賣)、小型建筑工程、農(nóng)村公路修建、林木資源拍賣以及對售后服務(wù)相對比較高(需當?shù)赝稑松蹋┑恼少忢椖恐小?br />
報多投少。采購信息發(fā)布后,常有許多供應(yīng)商前來咨詢,申請資質(zhì)審查的也較多,而且資質(zhì)審查都通過了,并購買了招標文件,但到截止投標時間時卻不投標, 造成投標商不足使招標流產(chǎn)或競爭性不明顯,而使用單位往往在時間上無法等到重新招標,所以通過改變招標方式達到其事先串標的目的。這種情況在政府采購領(lǐng)域 出現(xiàn)機率較大。
拉大報價差距。這種方式一般是串標已經(jīng)形成,在保證中標的基礎(chǔ)上如何提高中標價格而采取的方式。它還有一個前提就是評標方式里采用了投標商平均報價。 此類情況多存在工程招標領(lǐng)域里。在同一采購項目中,供應(yīng)商提供的服務(wù)、貨物質(zhì)量相同,報價懸殊卻很大,大多數(shù)報價都偏離市場行情,只有一家合理報價。如某 工程招標,標底為1億元,經(jīng)資格預(yù)審后,有11家投標企業(yè)入圍,其中一家投標報價只比標底下浮1%,其他10家投標報價分別下浮9%-29%不等。一億的 工程只下浮一個百分點,按現(xiàn)行評標辦法,這家投標人無論如何也中不了標,但實際上它根本就不是沖著中標來的,而是為了抬高“所有報價的平均值”,有他和沒 有他,平均值相差兩個百分點,一個億的工程,兩個百分點就是兩百萬元,其中自然有他一杯羹了。
掛靠企業(yè)多家參與。企業(yè)或包工頭通過掛靠多家有資質(zhì)的企業(yè)后參與投標,多份投標文件中只修改報價,不注重實質(zhì)性的條款修改,而且報價采用梯度法,希望 自己的其中一個接近標底,增加中標幾率。當然,嚴格意義上來說,這只能叫做“圍標”,但如果幾家公司同時來圍的話,就和串標差不多了。這種情況也多存在工 程招標中。
故意制造無效投標或者棄標。無效投標的發(fā)生有時并非投標人粗心所致,而是故意而為:或法人代表未簽字,或投標文件份數(shù)不符,或報價漏項、重復(fù)計價等,只有一家作出了實質(zhì)性響應(yīng);還有一些供應(yīng)商的做法是給人陪標,截標時故意棄權(quán)。此舉在政府采購領(lǐng)域存在較多。
總之,在普遍缺乏誠信機制制約的投標市場中,各種串標(圍標、陪標)形式五花八門,手段也越來越隱蔽,讓人防不勝防。
而且令招標機構(gòu)無奈的是,許多時候只能從邏輯或表象上推測是圍標串標,拿不出證據(jù)證明,法律法規(guī)也沒有認定標準,因此,認定是否串標困難極大,憑空指 責,投標人一旦抵賴,將難以應(yīng)付,只能是任心中怒火焚燒,或是等到當圍標串標的供應(yīng)商之間關(guān)系破裂時,讓真相曝光才能攻破串標堡壘。
串通投標行為的危害性
招標的意義在于公平競爭,優(yōu)勝劣汰。但是,串標行為一旦介入其中,就從根本上改變了招標的本質(zhì)和積極意義。由于串通投標行為是為了通過限制競爭來謀取 超額利潤,因此,它不僅直接損害了有關(guān)投標人的合法權(quán)益,而且還損害了招標者的利益,并妨礙市場競爭機制應(yīng)有功能的發(fā)揮,危害甚大。
直接傷害了其它投標人的合法權(quán)益。串標擾亂了正常的招投標秩序,妨礙了競爭機制應(yīng)有功能的充分發(fā)揮,使中標結(jié)果在很大程度上操縱在少數(shù)幾家企業(yè)手中, 而使有優(yōu)勢、有實力中標的潛在中標人拒之門外。不僅破壞了建設(shè)市場的正常管理和誠信環(huán)境,嚴重影響到招標投標的公正性和嚴肅性,而且也傷害了大多數(shù)投標人 的利益。
加大了招標人的成本。當招標價格沒有設(shè)置限高價(門檻價)而又不采取最低價中標時,串標常常會導致中標價超出正常范圍,因為參與串標的企業(yè)一般會有某種形式的利益分成,這就會使他們操縱的標價超出了合理低價范圍。
工程質(zhì)量缺乏保證。因為參與串標的企業(yè)往往誠信度不高,也不大重視企業(yè)的內(nèi)部管理,加上賭博心理占了上風,它們編制的投標文件著眼點僅僅放在價格上, 對施工方案不認真研究,無合理應(yīng)對措施,即使中標,也不大可能認真組織項目實施,對工程建設(shè)留下隱患。貨物采購中如高價中標這種結(jié)果一般不會出現(xiàn)。
容易滋生腐敗行為。如果串標行為有招標人或招標機構(gòu)工作人員參與,在串標前或成功后極有可能有利益上的來往,出現(xiàn)行賄受賄現(xiàn)象。
招投標市場中串標行為屢禁不止的深層原因
盡管現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定了圍標串標的處罰措施,但圍標串標卻屢禁不止,這是為什么?
法律法規(guī)不盡完善。從法制環(huán)境看,雖然我國的法律體系日益完善,但不配套、不細致、不完善和不嚴謹也不可否認。這就給不法行為提供了可乘之機。如《政府采購法》第77條規(guī)定了投標人之間串標是受到處罰的情形之一,但卻沒有明確如何認定串標。
《招標投標法》第53條對串通投標行為規(guī)定了處罰辦法,但人為掌握的空間大,定義也不明確。如處罰對象從規(guī)定上分析應(yīng)是所有參與串通投標的單位,但一 般情況下,串通不成都不會受罰,發(fā)現(xiàn)串標,則受罰的只是中標者。又如,規(guī)定“情節(jié)嚴重的,取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以 公告,直至由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照”。但何為“情節(jié)嚴重”沒有具體規(guī)定。
與法規(guī)不完善相對應(yīng)的,就是執(zhí)法的薄弱。也就是政出多門,監(jiān)管不力。 各行業(yè)、各部門根據(jù)國家法規(guī)大多分別制定一些部門規(guī)章,這些行業(yè)規(guī)章往往尺度不一,缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一,難免會給不法行為留下空子。在實踐中,就容易出現(xiàn)參與的 部門多,但職責不明,主次不清,流于形式的問題。參與監(jiān)督的各部門角度各不相同,沒有明確分工,參加人員有時因為工作原因臨時指派,起到的作用并不明顯, 最終就可能是大家都負責又都不負責,容易使監(jiān)督流于形式。
違規(guī)成本過低?!墩袠送稑朔ā穼ν稑藛挝缓椭苯迂熑稳说牧P金數(shù)額較小,其違規(guī)違法的成本遠小于違規(guī)所得。《政府采購法》第72條、第77條及《招標投標法》第53條規(guī)定的對串標人的處罰主要都是經(jīng)濟處罰,刑事責任的追究應(yīng)依據(jù)《刑法》的相關(guān)規(guī)定。
根據(jù)《刑法》第223條的規(guī)定,投標人相互串通投標報價,損害招標人或其他投標人利益,情節(jié)嚴重的,最多也只能處以3年有期徒刑,并處或單處罰金。
實踐中,有的工程或采購項目動輒就有幾千萬甚至是上億元,串標一次就會有上千萬元或更多的“超額”利潤。這與串標所得的巨大利潤相比絕對堪稱“一本萬利”,這就難免有投標人“前仆后繼”去鋌而走險了。
社會環(huán)境誠信缺失。串標這種投機行為之所以存在,社會誠信的缺失是其原因之一。串標企業(yè)往往內(nèi)部管理落后,注重短期行為,追求利益的最大化,甚至有在 一個項目中暴富的賭博心理(尤其是建筑和交通工程中,包工頭大多不懂工程,只是靠掛靠企業(yè)攬到工程投標,做一個算一個的心理比較普遍),而不注重企業(yè)管理 和企業(yè)長期效益,忽視誠信建設(shè),加之對失信現(xiàn)象目前建立的有效的預(yù)防和懲戒體系還不健全,出于地方保護主義等各種原因?qū)Υ畼似髽I(yè)列入黑名單進行曝光的很 少,多數(shù)僅僅是在經(jīng)濟上進行處罰,沒收投標保證金而已,因此,一些企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。
招標操作不夠科學。不可否認,招標方案存在漏洞,資質(zhì)審查不嚴格,評標辦法不科學等,都會導致圍標串標的發(fā)生。其間有兩種情況。一種是制作標書不嚴 謹,造成漏洞。還有一種是主觀為之,比如招標人與投標人對產(chǎn)品或工程設(shè)置排他性條款,或者招標人對復(fù)雜的招標項目直接委托投標人設(shè)計,招標人原封不動地采 用了設(shè)計方案等都容易出現(xiàn)上述問題。
防止串標的對策
健全配套法規(guī),從源頭上防止串標等現(xiàn)象的發(fā)生。串通投標行為危害極大,近幾年,串標問題引起了社會的廣泛關(guān)注,有關(guān)案件的審理也不斷見諸報道。我市及 我縣近年也不斷出現(xiàn)串標現(xiàn)象,引起了各級領(lǐng)導的高度重視,但在已查案例中對于五花八門的串標現(xiàn)象怎樣認定和處置均標準不一,因此,各級政府要盡快出臺有實 際操作意義的細則和標準,使各種串標行為能在發(fā)現(xiàn)和查處時有據(jù)可依。
加大對串標行為的懲治力度。一旦發(fā)現(xiàn)串標,監(jiān)管部門應(yīng)及時進行調(diào)查,對查實的串標案件,要依法依規(guī),取消中標人的中標資格,終止合同履行;對泄露供應(yīng) 商名單的相關(guān)責任人嚴肅處理,并予通報;對串標供應(yīng)商,沒收投標保證金,并視情況拒絕其參加投標或取消其在本地一定時間內(nèi)的投標資格;數(shù)額巨大或影響惡 劣、觸犯刑律的要追究法律責任。同時,檢察機關(guān)在對大型招標項目審批時要嚴格審查投標人是否有犯罪前科等,從源頭上防止不法企業(yè)或投標人混跡于中。
盡可能實行最低價法評標。串標的核心是中標價,目的是高利潤,防止串標的最直接辦法應(yīng)該是最低價中標。最低價法評標是國際慣例,國家目前正大力推行,實際效果也非常顯著。它抓住了招標的本質(zhì),大大簡化了定標的原則,節(jié)約了建設(shè)資金,目前在政府采購領(lǐng)域采用比較多。
如去年我縣在采購實驗室設(shè)備時,在規(guī)定時間內(nèi)經(jīng)過資格審查并報名的投標企業(yè)有9家,按理會有激烈的價格競爭,但因為投標企業(yè)均來自同一城市,我辦早有防備,在制作招標文件時明確告知臨時設(shè)定限高價,且采用最低價評標法。
在開標前一天,我辦通過與未參與此次投標的同類企業(yè)聯(lián)系,取得了該產(chǎn)品的廠家的生產(chǎn)成本價,與此同時,我辦也要求招標單位了解外縣兄弟單位的采購情況。
在開標前,我辦和招標單位在監(jiān)察部門的監(jiān)管下,根據(jù)外單位采購價,綜合考慮產(chǎn)品生產(chǎn)成本、稅收、運輸、合理利潤等因素,現(xiàn)場確定限高價。結(jié)果,開標報 價后,9家投標商報價均遠遠超過限高價,超價比率達33%-56%,于是廢標后在限高價內(nèi)重新組織招標成功,也成功阻止了一次串標行為。
但目前最低價中標在工程招標領(lǐng)域還采用不多,這就要求招標機構(gòu)應(yīng)該在研究推廣最低價法評標上下工夫,從而達到低價中標、優(yōu)質(zhì)施工、實現(xiàn)合理利潤的目的。
強化監(jiān)督和跟蹤問效。應(yīng)該明確政府主管部門在招投標管理中的主體地位,強化其監(jiān)督職能,各有關(guān)部門應(yīng)在政府監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,分工協(xié)作,共同做好招標 監(jiān)管工作。對串標者要保留追究權(quán),不論是在投標時發(fā)生還是其中標后在施工過程被發(fā)現(xiàn),都應(yīng)嚴肅查處,使之無所遁形。此外,還應(yīng)加強招標代理、招標公證等中 介的管理,使其真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
最后,加強大型工程項目標后監(jiān)管也非常重要。對中標項目施工現(xiàn)場應(yīng)實行動態(tài)跟蹤檢(抽)查,主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況,中標單位現(xiàn)場到位人員與投 標承諾的人員是否一致,檢查工程款的支付和流向。尤其是對中標價明顯偏低的項目要進行重點跟蹤監(jiān)督,嚴格控制設(shè)計變更,防止惡意低價競標、標后高價結(jié)算。 對發(fā)現(xiàn)存在掛靠及圍標串標行為的,應(yīng)及時依法處理以儆效尤。
同時,監(jiān)管部門要密切關(guān)注中標候選人非正常原因放棄中標資格,其中很可能是某個投標人自身未能直接中標時,通過手段勸退前面的中標候選人,也不排除招標人利用自身優(yōu)勢地位,為了某種目的,對前面的中標候選人提出苛刻的合同條件,迫使其退出,這些都可能是串標的表象。
公開招標信息,降低準入門檻。采用多種媒體公布招標信息,參與的供應(yīng)商多了,一旦有一個以上供應(yīng)商不參與,串標就難以形成,必要時也可主動邀請信譽好 有資質(zhì)的供應(yīng)商參加投標。同時,在政府采購領(lǐng)域里,防止圍標串標還要注意分清參加投標的供應(yīng)商是否是同一母公司下屬的分公司、同一經(jīng)銷商下的分銷商。在政 府采購貨物招標采購市場成熟產(chǎn)品時,適當降低準入門檻,放寬資格預(yù)審條件,讓更多投標人參與競爭,也是政府采購中避免圍標串標的途徑之一。
嚴格控制指定品牌招標或招標文件“帶病”運行。單一品牌采購最容易導致圍標串標。相對而言,在汽車、醫(yī)療器械等政府采購時指定品牌的情況較多,這些產(chǎn) 品一般一省設(shè)一個代理商,價格控制很嚴,各自的產(chǎn)品存在較大差異,技術(shù)復(fù)雜,價格昂貴,即使技術(shù)參數(shù)一樣但產(chǎn)品總體質(zhì)量還是差距很大,所以招標人經(jīng)常會以 種種理由指定品牌采購,目前招標機構(gòu)還無法在這些領(lǐng)域里強制執(zhí)行三種以上品牌同時競爭,有待以后工作中進行研究。
其次是嚴格審查招標文件,對招標文件中出現(xiàn)的帶有傾向性的條款要修改,禁止招標文件“帶病”運行。
取消現(xiàn)場報名和現(xiàn)場踏勘。現(xiàn)場報名,因為時間較為集中,供應(yīng)商能彼此見面,而且工作在忙亂中稍不小心也會無意泄露投標人信息;工程招標中,招標人(代 理機構(gòu))也經(jīng)常要求投標人在規(guī)定時間統(tǒng)一現(xiàn)場踏勘,實際上就告知了投標人信息。因此,取消投標現(xiàn)場報名,采取不記名方式購買標書、圖紙;取消資格預(yù)審;取 消集中答疑和現(xiàn)場踏勘,招標公告、招標文件中必須明確告知工程的概況,工程地點、周邊的環(huán)境、施工現(xiàn)場的狀況、招標條件、投標條件,并告知投標人在一定時 限內(nèi)提出對投標文件和現(xiàn)場狀況的質(zhì)疑,招標人將在什么時間什么媒體公布對投標人疑問的答復(fù),這些都可不同程度地減少串標的機會;同時,全面推行招標公告、 招標文件統(tǒng)一范本,最大限度消除人為設(shè)置投標“陷阱”、搞“對號入座”的現(xiàn)象,推行網(wǎng)上招標文件公示制等方式都可以從不同角度、不同程度地避免串標行為的 發(fā)生?!?/p>
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