大規(guī)模打包的風(fēng)險是：每一個項目投資建設(shè)和運營的條件差別較大，加之地方城市政府財政支付能力、污水處理的收費水平，還有政府的誠信狀況也不盡相同

　　2009年，海南省的水務(wù)廳將16家污水處理廠打包招募運營商，最后桑德環(huán)保與北控水務(wù)兩家中標(biāo)。

　　“這一事件一時在水務(wù)領(lǐng)域引起較大轟動，更重要的是，他提供了一種流域治理的模式”，傅濤說。

　　跨行政區(qū)水污染治理機制建立過程的長期性和艱難性，涉及上下游利益相關(guān)群體的復(fù)雜性，這一問題在我國尤其突出。所幸的是，從2007年以來，湖南、廣東和海南等地相繼采取了打包招募運營商的做法，成為業(yè)內(nèi)稱道的流域治理一大模式，也是流域治理“政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、社會參與的污染治理投入機制”的一種成功嘗試。將多個項目打包統(tǒng)一對外招商，對于小規(guī)模的污水處理設(shè)施來說，是節(jié)約資源、提高效率的重要手段，較之單個項目的招商和招募，具有多重優(yōu)越性。

　　化零為整 捆綁銷售

　　多年來，海南的水務(wù)建設(shè)遠遠滯后于其他陸地省份。在2008年以前，全省只有?？谑泻腿齺喪薪⒘宋鬯幚韽S，其他19個縣市都沒有建污水處理廠。2008年起，省規(guī)劃確定新建28個污水處理廠，并且要新增75.9萬噸的處理能力。如果這批廠建完，海南全省污水處理率可以從2008年以前的25%提高到建完后的70%。

　　然而，建廠的錢從哪兒來，卻再一次難住了省政府。這些污水處理廠和污水設(shè)施管線涉及投資約28.5億元，除了中央和省安排的財政資金占到80%和60%外，地方自籌要占20%-40%。

　　2009年4月，清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心應(yīng)海南省水務(wù)廳邀請，在當(dāng)?shù)卣{(diào)研的基礎(chǔ)上提出了《海南省污水處理廠運營模式的分析與建議》。在這份報告中，傅濤和他的團隊提出“打破縣市分割，從省級層面對全省污水處理統(tǒng)一管理，采取捆綁委托運營”的模式。

　　此后，海南省方面邀請了有經(jīng)驗的深圳萬德公共咨詢公司進行專門的咨詢服務(wù)，將16座污水處理廠打包委托運營。

　　同年10月20日上午，作為投資主體控股16個項目的海南省水利電力集團有限公司，分別與中標(biāo)“第1項目包”的北控水務(wù)集團有限公司和“第2項目包”的北京桑德環(huán)保集團有限公司簽訂協(xié)議。“第1項目包”包括瓊海、文昌、萬寧、五指山、定安、陵水、瓊中、保亭等8個項目，總規(guī)模14.1萬噸/日；“第2項目包”包括儋州、東方、澄邁、昌江、臨高、屯昌、樂東、白沙等8個項目，總規(guī)模14.2萬噸/日。兩家水務(wù)企業(yè)運營報價均為0.48元/噸，項目運營期為5年，運營期間不涉及項目資產(chǎn)權(quán)益變化。

　　值得稱道的是，在方案設(shè)計中，萬德設(shè)計了中標(biāo)運營商參與竣工驗收和試運行的環(huán)節(jié)。這樣一來，不僅有利于建設(shè)期到運營期的過渡，還有利于清理各方責(zé)任。“在建設(shè)期間我們的運營商就已經(jīng)介入，在后期的竣工驗收等環(huán)節(jié)都必須由建設(shè)方和運營商有交接，可以說確保未來良好運營的一個保證”，萬德咨詢公司總經(jīng)理汪海介紹說。

　　將一省項目打包接盤，海南并不是第1個吃螃蟹的。

　　早在2007年12月，首創(chuàng)股份與湖南省人民政府簽訂“污水處理設(shè)施3年行動計劃”的戰(zhàn)略協(xié)議，首創(chuàng)作為省政府引進的戰(zhàn)略投資者，加強在湖南區(qū)域的投資力度，在3年內(nèi)協(xié)助省政府建設(shè)縣以上污水處理廠。

　　截至2010年3月，通過市場化方式，先后與婁底、株洲等簽署了《污水處理特許經(jīng)營協(xié)議》，注冊成立了6家子公司，投資建設(shè)運營了10座污水處理廠，新增處理能力60萬噸/日，約占湖南新增污水處理市場20%的份額。同時還與湘西自治州簽署了《吉首垃圾衛(wèi)生填埋場特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，日處理城市生活垃圾300噸，開始涉足垃圾處理領(lǐng)域。

　　“隨著湖南全省各縣市污水廠建設(shè)的加快，到年底或明年，我們有意以市為中心，以TOT收購、委托運營的方式，再拓展一批縣市污水處理廠”，湖南首創(chuàng)投資總經(jīng)理楊斌透露。

　　分片管理可避打包風(fēng)險

　　在業(yè)內(nèi)看來，將流域項目整體打包也存在一定的風(fēng)險。

　　大規(guī)模打包產(chǎn)生了一個重要問題，就是每一個項目投資建設(shè)和運營的條件差別較大，加之地方城市政府財政支付能力、污水處理的收費水平，還有政府的誠信狀況也不盡相同。而流域治理的打包項目常常是按照一個運營價格水平來處理，因此存在不小的投資風(fēng)險。

　　對此，汪海表示，多個項目打包招商，一方面要協(xié)調(diào)多個業(yè)主，實際上是多個地方政府，得到他們對招商行為的充分授權(quán)，此外就是要制訂合理的招商規(guī)則，使得每一個項目業(yè)主都能夠接受這個規(guī)則。

　　為規(guī)避上述風(fēng)險，一方面在項目談判過程中，對個別項目要做一些邊界條件的修正，可以在一定程度上彌合項目差別比較大的問題，同時還需要一個強有力的行政協(xié)調(diào)機制，即海南省水務(wù)廳，將每個項目原來的財政轉(zhuǎn)移支付資金改為統(tǒng)一的運營基金，以彌補和平衡不同地區(qū)之間的支出。

　　“這方面，可以借鑒廣東"分片集約經(jīng)營管理"的做法”，傅濤說。

　　廣東省政府明確提出“2009年底前廣東省所有縣城全部建成污水處理設(shè)施”。然而，截至2008年底，全省67個縣（縣級市）中尚有36個未建成污水處理設(shè)施。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達的東西北地區(qū)，按照省“十一五”規(guī)劃，要建污水處理廠103座，即便是省政府將有關(guān)專項補貼每年撥到各市縣，但到2008年底還有52座未動工，按常規(guī)，“十一五”的目標(biāo)是難以完成的。

　　已經(jīng)在廣東進行了多年供水和污水處理的廣東省廣業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司所屬廣業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團提出集中打包處理的模式，欲一次承攬這些項目的建設(shè)。2008年3月，省政府負(fù)責(zé)人在梅州市調(diào)研時，對這一思路進行了研究，5月，省財廳率先提出創(chuàng)新機制方案，省財政安排25億元，由廣業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團牽頭籌集80億元，用于東西北地區(qū)污水設(shè)施建設(shè)77個污水處理廠項目，總規(guī)模為240萬噸/日，平均每個污水處理廠約3萬噸/日，其中1萬噸/日、2萬噸/日規(guī)模的超過50個。

　　“雖然這77個污水處理廠整體項目投資額大，但卻都是地處經(jīng)濟欠發(fā)達的珠江三角洲外圍，分別屬于西北地區(qū)的12個地級市，加之規(guī)模普遍小，且效益不好，一度運營管理壓力非常大”，廣業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團總經(jīng)理丁予君說。于是，在承接了打包任務(wù)后，廣業(yè)在內(nèi)部又進行了拆包。

　　為縮小管理幅度，將12個市的項目根據(jù)分布情況不同，分成7個片區(qū)，每個片區(qū)成立1個直屬集團本部的分公司或運營事業(yè)部，分公司全面負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)污水處理廠的運營管理。業(yè)務(wù)分散，但財務(wù)和管理卻是集中的。各污水處理廠的財務(wù)集中到分公司，每個具體廠區(qū)只相當(dāng)于1個車間，各污水處理廠所需設(shè)備、物料由分公司統(tǒng)一管理，如污泥運輸車調(diào)度、藥劑采購等。

　　“分片集約經(jīng)營管理”的做法，一方面提高了設(shè)備使用效率，如污泥運輸車、主要維修工具等，原本一廠用的，可以多廠協(xié)調(diào)共用，同時由于一個分公司管理同一地區(qū)的多個廠，在條件基本相同的情況下，節(jié)能降耗對比明顯，有助于各廠之間競爭以提高效率。此外，管理幅度縮短，管理的效用也提高很多。

　　“更重要的是，由于采取分片管理、集約經(jīng)營的辦法，分別制定處理價格，降低了污水處理廠的投資成本和運營成本，使經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的老百姓減輕了交排污費的壓力”，丁予君說。

　　背 景

　　歐洲 萊茵河流域治理被認(rèn)為是最為成功的案例。為改善這條歐洲大陸“生命之河”的水質(zhì)，萊茵河沿岸的9個國家都把流域環(huán)境保護看作是共同的利益，成立了萊茵河保護委員會。這個委員會工作人員僅12人，沒有制定法律的權(quán)力，也沒有懲罰機制，對萊茵河進行管理卻取得了成效。按照統(tǒng)一規(guī)劃的水質(zhì)監(jiān)測斷面和監(jiān)測技術(shù)要求，定期進行采樣監(jiān)測，加強對萊茵河全過程的水質(zhì)狀況監(jiān)控，各國分工實施，費用各自承擔(dān)，將沿岸的自來水、礦泉水公司和食品制造企業(yè)等“水敏感企業(yè)”組織起來，使之成為水質(zhì)污染的報警員。

　　美國 田納西河流域曾經(jīng)水土流失嚴(yán)重，洪澇災(zāi)害頻繁，土地貧瘠荒蕪，是美國最貧窮落后的地區(qū)之一。從1933年起，美國政府經(jīng)過70多年的長期治理，以子流域為單元的全流域綜合管理，制定一系列流域管理相關(guān)法規(guī)，約束流域各利益方的行為，而不是單純依靠工程技術(shù)，而是重視非工程措施。田納西河流域面貌發(fā)生了巨大變化，也被許多國家奉為水域整治的樣板。

　　巴西 世界銀行通過政策性貸款開展了“巴西流域恢復(fù)項目”（PRODES），對流域治理項目提供項目費用50%的資金，采取“先治理，后撥款”的原則，資金的投放完全要看治理結(jié)果，設(shè)立國家級水管理機構(gòu)、專項資金管理機構(gòu)，以及效率更高、能投資衛(wèi)生項目并能達到預(yù)定績效目標(biāo)的行業(yè)機構(gòu)，提升了流域污水處理廠的建設(shè)和運行水平。

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