在查處建設(shè)工程案件過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)一些建設(shè)工程在設(shè)計(jì)、預(yù)算、招標(biāo)代理、施工等多個(gè)環(huán)節(jié)中，存在企業(yè)“掛靠”現(xiàn)象。一些資質(zhì)較低的施工單位或個(gè)人，為了 承攬工程，以繳納管理費(fèi)的方式，“掛靠”到有合法資質(zhì)的企業(yè)，參與工程投標(biāo)，甚至圍標(biāo)、串標(biāo)，由此產(chǎn)生一系列的工程腐敗問(wèn)題。“掛靠”已經(jīng)成為工程建設(shè)領(lǐng) 域的一個(gè)毒瘤，危害極大，必須引起重視，并采取有效措施加以防范。

　　一、“掛靠”的主要形式

　　掛靠為法律所禁止?！吨腥A人民共和國(guó)建筑法》明確規(guī)定，“禁止以任何形式用其他建筑施工企業(yè)名義承攬工程，禁止建筑施工企業(yè)以任何形式讓其他單位或者 個(gè)人使用本企業(yè)資質(zhì)證書(shū)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)名義承攬工程”。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)建筑市場(chǎng)“僧多粥少”，承包人競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈。受利益驅(qū)動(dòng)，建設(shè)工程招投標(biāo) “掛靠”行為應(yīng)運(yùn)而生。主要有以下二種類型。

　　（一）掛靠人為法人。掛靠人自身有資質(zhì)，但達(dá)不到建設(shè)項(xiàng)目所需要的資質(zhì)要求，于是掛靠符合資質(zhì)等級(jí)的企業(yè)參與工程投標(biāo)，并以被掛靠企業(yè)的名義與建設(shè)單位簽訂設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等合同，參與工程建設(shè)。

　　（二）掛靠人為自然人。這種“掛靠”分三種形式：第一種是掛靠人是工程設(shè)計(jì)、預(yù)算、代理、監(jiān)理等技術(shù)人員，但是沒(méi)有自己相應(yīng)符合資質(zhì)要求的企業(yè)，于是 掛靠一符合建設(shè)工程項(xiàng)目要求的企業(yè)，由該企業(yè)與建設(shè)單位簽訂合同。這類掛靠多數(shù)是設(shè)計(jì)、預(yù)算、招標(biāo)代理、監(jiān)理等建設(shè)工程二類費(fèi)用項(xiàng)目。第二種是掛靠人是工 程老板，有資金，但是沒(méi)有自己相應(yīng)符合資質(zhì)要求的企業(yè)，于是掛靠一符合建設(shè)工程項(xiàng)目要求的企業(yè)，由被掛靠企業(yè)與建設(shè)單位簽訂合同。這類掛靠多數(shù)是建設(shè)工程 施工項(xiàng)目。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人由掛靠人任；也有的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人由被掛靠企業(yè)派出，施工時(shí)該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根本不出場(chǎng)，這種掛名的方法更具隱蔽性，追究違法責(zé)任更困難。第 三種是掛靠人沒(méi)有自己相應(yīng)符合資質(zhì)要求的企業(yè)，同時(shí)掛靠多家符合建設(shè)工程項(xiàng)目要求的企業(yè)，對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行投標(biāo)，甚至串標(biāo)、圍標(biāo)，操縱招投標(biāo)。

　　這些掛靠的類別、種類各不相同，但是當(dāng)中有一點(diǎn)是共通的，就是掛靠人與招標(biāo)的甲方通常都是事先串通好了，通過(guò)招投標(biāo)的程序方式，順利獲得工程中標(biāo)。

　　二、“掛靠”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

　　“掛靠”行為屢禁不止,有其深層次、多方面的原因。

　　（一）商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)。一是勞動(dòng)力成本低。掛靠人利用法人資質(zhì)參與市場(chǎng)活動(dòng)，規(guī)避法律規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)定，無(wú)需按資質(zhì)企業(yè)配備大量的工程技術(shù)人員，人工支 出大幅減少。二是經(jīng)營(yíng)成本低。掛靠人往往不法經(jīng)營(yíng)，在施工建設(shè)過(guò)程中偷工減料，在經(jīng)營(yíng)中鉆法律空子，大量偷稅、漏稅，大大降低了企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本。三是經(jīng)營(yíng)風(fēng) 險(xiǎn)低。一旦發(fā)生重大工程問(wèn)題，掛靠人往往逃之夭夭，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由被掛靠企業(yè)承擔(dān)，自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)極低。四是違法成本低。政府對(duì)“掛靠”的處罰難度大、力度小，即 使處罰，處罰的金額也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違法獲得的利益。因此，掛靠人往往能夠以最小的投入，得到最大的回報(bào)，客觀上助長(zhǎng)了“掛靠”行為的發(fā)生。

　?。ǘ┦袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。選擇項(xiàng)目中標(biāo)單位、工程施工管理和工程結(jié)算等環(huán)節(jié)的最終決定權(quán)在一定程度上被甲方少數(shù)人壟斷，當(dāng)前權(quán)力尋租、行政干預(yù)、人為操 作比較普遍。權(quán)錢交易導(dǎo)致不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使掛靠人往往能夠擊敗資金、技術(shù)實(shí)力雄厚的有資質(zhì)企業(yè)。這種不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，最終將導(dǎo)致掛靠人通過(guò)不法手段 獲得中標(biāo)，而守法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)沒(méi)法中標(biāo)。同時(shí)，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境惡劣，有資質(zhì)企業(yè)為生存被迫出借資質(zhì)，形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)惡性循環(huán)。

　?。ㄈ┦袌?chǎng)信息不對(duì)稱。一方面，建設(shè)工程招投標(biāo)市場(chǎng)信息不夠公開(kāi)、透明，市場(chǎng)參與者從公開(kāi)渠道獲得的信息有限，獲取全面、真實(shí)、可靠信息的成本非常 高。掛靠人往往能夠通過(guò)非正常途徑獲得信息。另一方面，由于誠(chéng)信體系不完善，導(dǎo)致建設(shè)方與承建方之間在合作上缺乏信任，這種市場(chǎng)信息不對(duì)稱，造成雙方的隔 閡，讓“掛靠”行為有機(jī)可乘。

　?。ㄋ模┥鐣?huì)誠(chéng)信的缺失。我國(guó)的相關(guān)法律體系不完善，社會(huì)失信懲罰機(jī)制不健全，失信成本過(guò)低。同時(shí)，我國(guó)信用文化環(huán)境并未真正形成，整個(gè)社會(huì)沒(méi)有真正樹(shù) 立起以講信用為榮，不講信用為恥的信用道德評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和約束機(jī)制。因此，掛靠人往往通過(guò)掛靠、行賄等方式，不擇手段達(dá)到目的。被掛靠企業(yè)往往缺乏長(zhǎng)期戰(zhàn)略目 標(biāo)，忽視誠(chéng)信建設(shè)，輕易出賣誠(chéng)信，追求短期利益。

　　三、“掛靠”存在的危害

　　“掛靠”問(wèn)題影響不僅涉及經(jīng)濟(jì)，更涉及社會(huì)等各個(gè)方面。

　?。ㄒ唬┕こ藤|(zhì)量和安全難以保證。掛靠人在技術(shù)、設(shè)備、施工經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和組織能力難以滿足工程的要求，施工條件簡(jiǎn)陋，管理水平落后，大量違規(guī)施工，帶來(lái)諸多安全隱患。建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有按要求施工，工程質(zhì)量必定難以保障，往往導(dǎo)致“豆腐渣”工程和“半拉子”工程的出現(xiàn)。

　?。ǘ_亂正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。掛靠人依靠與工程甲方或者招標(biāo)代理的關(guān)系，使招標(biāo)文件設(shè)計(jì)有利于掛靠人所掛靠的企業(yè)，許多技術(shù)、資金實(shí)力雄厚的企業(yè)無(wú)法通過(guò)合法競(jìng)爭(zhēng)中標(biāo)，導(dǎo)致招投標(biāo)不公平競(jìng)爭(zhēng)，從而打擊了守法企業(yè)的投標(biāo)積極性，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

　?。ㄈ╉?xiàng)目監(jiān)管難度加大。由于掛靠人用的是被掛靠人的名義簽訂合同，掛靠人處于幕后，各種違法行為更加隱蔽，監(jiān)管的難度增大。同時(shí)，在建設(shè)管理的全過(guò)程中所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)往來(lái)的民事行為都是以被掛靠人的名義實(shí)施的，各方面的監(jiān)管往往難以到位。

　?。ㄋ模┤菀鬃躺瘮?。掛靠人為爭(zhēng)取建設(shè)單位和被掛靠單位的信任，不惜以金錢開(kāi)路，拉關(guān)系走后門，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，成為滋生腐敗的源頭。

　　四、杜絕“掛靠”行為的對(duì)策

　　“掛靠”行為屢禁不止，很大程度上是由于法制建設(shè)不夠完善，尚有許多法律空子可鉆。因此，必須加大法律、法規(guī)和制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法，才能保證建設(shè)工程領(lǐng)域在健康、有序的市場(chǎng)環(huán)境中發(fā)展，從源頭上杜絕腐敗行為的發(fā)生。

　?。ㄒ唬┩晟葡嚓P(guān)制度。一是身份對(duì)應(yīng)制。在制定招標(biāo)文件時(shí)就明確要求法人授權(quán)代理人為投標(biāo)單位正式聘用一年以上人員，并提供投標(biāo)單位為該代理人向當(dāng)?shù)囟?務(wù)部門繳納上年度社會(huì)保障金復(fù)印件，以便審查。同時(shí)，對(duì)掛靠行為明確界定。在招標(biāo)公告中明確界定關(guān)于項(xiàng)目經(jīng)理不到位、掛靠施工的定義規(guī)定，對(duì)兩名(或三 名)以上主要管理人員不到位，亦視為掛靠施工，對(duì)掛靠施工明確處罰規(guī)定。二是投標(biāo)保證金制。在投標(biāo)時(shí)要求各投標(biāo)單位的投標(biāo)保證金必須使用銀行匯票或轉(zhuǎn)帳支 票，并且是從本單位匯出，對(duì)采用現(xiàn)金、銀行保函等其他結(jié)算方式的，一律拒收投標(biāo)書(shū)。三是證件保管制。在開(kāi)標(biāo)時(shí)要求投標(biāo)單位的項(xiàng)目經(jīng)理必須到場(chǎng)參加開(kāi)標(biāo)會(huì) 議，以便在評(píng)標(biāo)時(shí)隨時(shí)接受評(píng)標(biāo)委員會(huì)的質(zhì)詢。一旦中標(biāo)，項(xiàng)目經(jīng)理證交由招標(biāo)管理部門保存，直至工程竣工驗(yàn)收合格后返還。

　　（二）加強(qiáng)信息公開(kāi)。將招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)結(jié)果、中標(biāo)人等事項(xiàng)在信息網(wǎng)上公示，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督與行政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。把信息公開(kāi)與誠(chéng) 信體系建設(shè)相結(jié)合。建立和完善企業(yè)信用資料庫(kù)，將投標(biāo)行為、履約表現(xiàn)、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、商業(yè)賄賂納入建設(shè)項(xiàng)目的誠(chéng)信記錄內(nèi)容，以等級(jí)評(píng)價(jià)的方式來(lái)予以 公開(kāi)，構(gòu)建以信用評(píng)價(jià)為核心的招標(biāo)投標(biāo)誠(chéng)信體系，發(fā)揮信用信息在資格審查等活動(dòng)中的基礎(chǔ)性作用。對(duì)于有不良誠(chéng)信的企業(yè)要用準(zhǔn)入制加以限制，對(duì)于長(zhǎng)期誠(chéng)信不 良的企業(yè)實(shí)行“黑名單”制，取消其市場(chǎng)準(zhǔn)入。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)審查監(jiān)督。一要加強(qiáng)資格審查。進(jìn)入招投標(biāo)階段，招投標(biāo)管理部門要加強(qiáng)投標(biāo)企業(yè)的資格審查工作，對(duì)投標(biāo)企業(yè)的項(xiàng)目經(jīng)理的真實(shí)身份和執(zhí)業(yè)資格要 認(rèn)真審查。二要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督。在開(kāi)標(biāo)時(shí)要求投標(biāo)單位的項(xiàng)目經(jīng)理必須到場(chǎng)參加開(kāi)標(biāo)會(huì)議，以便在評(píng)標(biāo)時(shí)隨時(shí)接受評(píng)標(biāo)委員會(huì)的質(zhì)詢。三是加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理。在施工過(guò) 程中，有關(guān)行政監(jiān)督部門要定期或不定期組織人員對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)予以糾正，并記錄備案。

　　（四）加大打擊力度。要加強(qiáng)綜合治理的力度，部門聯(lián)動(dòng)齊抓共管。行業(yè)主管部門要建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和懲戒制度，一旦發(fā)現(xiàn)資質(zhì)“掛靠”，給予降級(jí)直 至吊銷掛靠雙方當(dāng)事人的資質(zhì)等級(jí)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的執(zhí)業(yè)資格，將被掛靠企業(yè)記入不良行為黑名單中予以公示，視其情節(jié)，取消一至三年的市場(chǎng)準(zhǔn)入，并沒(méi)收其非法所 得；對(duì)“掛靠”的自然人要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，使其得不償失。司法機(jī)關(guān)要加大對(duì)資質(zhì)掛靠的打擊力度，對(duì)因“掛靠”導(dǎo)致的司法糾紛，嚴(yán)懲不貸，絕不手軟。

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