第十五條 [采購(gòu)文件編制]

采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)政策、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件。

采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購(gòu)政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。除 因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專(zhuān)家的意見(jiàn)。

[釋義] 本條對(duì)采購(gòu)人提出采購(gòu)需求進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，并將部門(mén)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定上升到了行政法規(guī)的層面。

合規(guī)、完整、明確是編制采購(gòu)需求三個(gè)基本要求

政府從事采購(gòu)管理時(shí)，代表國(guó)家履行管理職責(zé)。行政事業(yè)單位是政府從事管理的具體執(zhí)行者，在履行管理職責(zé)時(shí)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)。在制定采購(gòu)需求時(shí)要 將國(guó)家利益和公共利益放在首位，確定的采購(gòu)需求必須符合國(guó)家法律法規(guī)以及政府采購(gòu)政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，促進(jìn)供應(yīng)商依法合規(guī)生產(chǎn)，發(fā)揮政府采 購(gòu)導(dǎo)向作用，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求的合規(guī)性要求重視不夠，確定的采購(gòu)需求不符合有關(guān)規(guī)定的情況時(shí)有發(fā)生。采購(gòu)電 器、信息設(shè)備、機(jī)動(dòng)車(chē)輛等產(chǎn)品時(shí)，采購(gòu)需求應(yīng)符合國(guó)家有關(guān)部門(mén)頒布的生產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)中國(guó)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證（3C認(rèn)證）。在采購(gòu)的產(chǎn)品無(wú)國(guó)家的技術(shù)、服 務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)。如為了保證政府采購(gòu)的產(chǎn)品符合信息安全要求，財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總 局、國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)2010年下發(fā)了《關(guān)于信息安全產(chǎn)品實(shí)施政府采購(gòu)的通知》（財(cái)庫(kù)[2010]48號(hào)），規(guī)定在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人或其 委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，在政府采購(gòu)招標(biāo)文件(包括談判文件、詢(xún)價(jià)文件)中載明對(duì)產(chǎn)品獲得信息安全認(rèn)證的要求，并要求產(chǎn)品供應(yīng)商 提供由中國(guó)信息安全認(rèn)證中心按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證頒發(fā)的有效認(rèn)證證書(shū)。

完整是指采購(gòu)需求應(yīng)全面包括供應(yīng)商需具備的資格條件及滿(mǎn)足政府所需或公共服務(wù)的全部要求，特定情況下還需包括技術(shù)保障或服務(wù)人員組成方案等要求。以國(guó)外公 開(kāi)招標(biāo)中通用產(chǎn)品為例：完整的需求包括功能及對(duì)應(yīng)的性能要求、規(guī)格；材質(zhì)及相應(yīng)物理性功能要求；包裝及附帶工具；維修服務(wù)要求等。需要說(shuō)明的是，完整的需 求標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)長(zhǎng)期積累的過(guò)程，也是許多政府部門(mén)及單位重要的職責(zé)要求，在采購(gòu)活動(dòng)前應(yīng)組織專(zhuān)家進(jìn)行研究與論證，特別是一些公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)邀請(qǐng)研究機(jī)構(gòu)、 社會(huì)組織及公眾參與其中。

明確是指采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確明了、規(guī)范，不可模凌兩可，似是而非。制定完整、明確的采購(gòu)需求在采購(gòu)實(shí)踐中至關(guān)重要：一是保證評(píng)審工作順利開(kāi)展，以及實(shí)現(xiàn)采購(gòu) 目標(biāo)和物有所值目標(biāo)的前提條件；二是有利于提高供應(yīng)商編制投標(biāo)和響應(yīng)文件的科學(xué)性和有效性，保證政府采購(gòu)活動(dòng)的公平和公正。

確定公共服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)需求征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的意義

2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)），就推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作出專(zhuān)門(mén)部 署。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，多處提到要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作已經(jīng)成為現(xiàn)階段深化改革的 一項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)要求,確保政府購(gòu)買(mǎi)到的服務(wù)是社會(huì)公眾真正需要和滿(mǎn)意的服務(wù)，本條規(guī)定采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就公共服 務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)需求征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給 模式。同時(shí)，與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量、效率不高，規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問(wèn)題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公 共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。政府向社會(huì)力 量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根 據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。近年來(lái)，一些地方立足實(shí)際，積極開(kāi)展向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的探索，取得了良好效果。為做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，準(zhǔn)確 把握社會(huì)公共服務(wù)需求，確定公共服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)的具體需求非常重要，要做到精打細(xì)算，把有限的資金用在刀刃上，用到人民群眾最需要的地方，確保取得實(shí)實(shí)在在 的成效?！敦?cái)政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào)）根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)品目分類(lèi)，按照服務(wù)對(duì)象將服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了分 類(lèi)。第一類(lèi)為保障政府部門(mén)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)。第二類(lèi)為政府部門(mén)為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)督等職能需要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)。第三類(lèi)為增加國(guó)民福 利、受益對(duì)象特定，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。同時(shí)，該通知還就推進(jìn)制定完整、明確、符合國(guó)家法律法規(guī)以及政府采購(gòu)政策規(guī)定的服務(wù)采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī) 定。第一類(lèi)中列入政府集中采購(gòu)目錄的服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)提出；其他服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)由采購(gòu)人（購(gòu)買(mǎi)主體）提出；采購(gòu)人、集中采購(gòu) 機(jī)構(gòu)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛征求相關(guān)供應(yīng)商（承接主體）、專(zhuān)家意見(jiàn)；對(duì)于第三類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。政府向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的采 購(gòu)，對(duì)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)來(lái)講，是一項(xiàng)全新而又非常復(fù)雜的工作，采購(gòu)需求是否滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要，是采購(gòu)成敗的關(guān)健，它與貨物及其它服務(wù)的采購(gòu)有著本質(zhì) 的區(qū)別，貨物和其它服務(wù)的采購(gòu)和使用主體都是采購(gòu)人，采購(gòu)人對(duì)本身所需要的貨物和服務(wù)的需求有一定的目標(biāo)和要求，需求標(biāo)準(zhǔn)比較明確，而公共服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)主 體是雖然也是采購(gòu)人，但使用主體是社會(huì)公眾，社會(huì)公眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意是衡量公共服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)成功的重要標(biāo)志。所以說(shuō)，確定第三類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)需求必須廣泛 征求社會(huì)公眾意見(jiàn)就顯得非常重要。

必要時(shí)采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專(zhuān)家的意見(jiàn)

《政府采購(gòu)法》對(duì)采購(gòu)人確定采購(gòu)需求是否征求相關(guān)供應(yīng)商、專(zhuān)家的意見(jiàn)沒(méi)有明確的規(guī)定。《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令18號(hào)）第二十二 條規(guī)定，“招標(biāo)采購(gòu)單位可以根據(jù)需要，就招標(biāo)文件征詢(xún)有關(guān)專(zhuān)家或者供應(yīng)商的意見(jiàn)?！睆牟少?gòu)實(shí)踐看，事先就采購(gòu)需求征求意見(jiàn)，特別是征求相關(guān)供應(yīng)商和專(zhuān)家意 見(jiàn)，有利于保障采購(gòu)需求的完整、明確和合規(guī)。因此，條例以行政法規(guī)的形式予以固定。

是否征求相關(guān)供應(yīng)商、專(zhuān)家的意見(jiàn)，由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)，以及采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)水平自行決定。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于通用或者 已有需求標(biāo)準(zhǔn)的品目，可以不用事先征求意見(jiàn)。對(duì)于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)或者已有需求標(biāo)準(zhǔn)的品目，從滿(mǎn)足《條例》對(duì)采購(gòu)需求要求的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)事先征求相關(guān)供應(yīng)商和專(zhuān) 家的意見(jiàn)?！稐l例》的這項(xiàng)規(guī)定，對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展提出了更高的要求。需要注意的是，征求相關(guān)供應(yīng)商和專(zhuān)家意見(jiàn)時(shí)，不能只征求特定供應(yīng)商和專(zhuān)家的意 見(jiàn)，否則可能導(dǎo)致技術(shù)指標(biāo)方面的排他性，不利于形成潛在供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)。