PPP的分類在不同國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織都有所不同，世界銀行主要基于市場(chǎng)準(zhǔn)入和融資模式進(jìn)行分類。市場(chǎng)準(zhǔn)入主要確定PPP項(xiàng)目的識(shí)別，而融資模式則幫助 項(xiàng)目選擇最有利于雙方利益實(shí)現(xiàn)的方式。這里值得注意的是，很多觀點(diǎn)把PPP認(rèn)為是一種融資模式，特別是來(lái)自私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資作為重要的識(shí)別特征，這是對(duì) PPP的一種誤解。PPP的融資模式，是指基于項(xiàng)目可持續(xù)性、風(fēng)險(xiǎn)分布、伙伴關(guān)系利益最大化等方面的考慮而對(duì)資本投入和運(yùn)營(yíng)方式的選擇，并不等同于來(lái)源于 私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資。換言之，是否存在私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資，并不是判斷PPP的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不同的PPP項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)分布和責(zé)任分配大相徑庭，PPP也因此在發(fā)展中形 成了不同的融資模型，以適應(yīng)不同基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的需求。

PPP項(xiàng)目的融資模型選擇方面的決定因素主要有兩個(gè)：一是向直接使用者提供的服務(wù)數(shù)量，二是使用者為此繳納的稅費(fèi)和代價(jià)。這對(duì)于判斷是否應(yīng)用“使用者付 費(fèi)”的制度安排十分關(guān)鍵，因?yàn)椤笆褂谜吒顿M(fèi)”模式，必須基于項(xiàng)目回報(bào)方面的自我可持續(xù)性(self-sustaining)。換言之，在一個(gè)PPP項(xiàng)目 中，如果使用者都能承擔(dān)與此服務(wù)相關(guān)的成本，那么項(xiàng)目就具有自我可持續(xù)性。反之，項(xiàng)目不具有自我可持續(xù)性時(shí)，就需要政府與私人資本進(jìn)行合作融資 (jointly financed)。

基于以上理解，世界銀行對(duì)PPP進(jìn)行了如下四大分類。

管理與租賃合同(Management&lease contract)：一個(gè)私人組織機(jī)構(gòu)獲得在一定期限內(nèi)對(duì)一個(gè)國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)，同時(shí)國(guó)家仍擁有投資決策權(quán)。具體有兩種形式：(1)管理合同。指政府支付 給私人運(yùn)營(yíng)方費(fèi)用，用于管理特定公共設(shè)施，此模式的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在政府一方；(2)租賃合同。政府將資產(chǎn)有償租賃給私人運(yùn)營(yíng)方。此模式下運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在私人運(yùn)營(yíng)機(jī) 構(gòu)一方。

特許經(jīng)營(yíng)合同(Concession)：世行將特許經(jīng)營(yíng)定義為以私人資本支出為主的管理與運(yùn)營(yíng)合同，指一家私營(yíng)機(jī)構(gòu) 從國(guó)有企業(yè)獲得一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。該模式主要針對(duì)已存在或部分存在的設(shè)施。具體模式包括：修復(fù)—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)、修復(fù)—租賃—移交 (RLT)、建設(shè)—修復(fù)—運(yùn)營(yíng)—移交(BROT)。

未開發(fā)項(xiàng)目(Greenfield project)：一家私營(yíng)機(jī)構(gòu)或公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)，在特定合同期限內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一個(gè)新的設(shè)施。該設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)在合同期滿后移交給公共部門。具體模式包括： 建設(shè)—租賃—移交(BLT)、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—所有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、市場(chǎng)化、租用等5類。

資產(chǎn)剝離(Divestiture)：私營(yíng)機(jī)構(gòu)通過參與資產(chǎn)拍賣、公開發(fā)行或規(guī)模私有化項(xiàng)目等方式，獲得國(guó)有機(jī)構(gòu)的 資產(chǎn)。具體模式包括：(1)全部資產(chǎn)剝離：政府將該項(xiàng)資產(chǎn)所屬在國(guó)有公司的全部100%部分轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)(運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者等)；(2)部分資產(chǎn)剝 離：政府將該項(xiàng)資產(chǎn)所屬在國(guó)有公司的一部分轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)(運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者等)。購(gòu)買此項(xiàng)資產(chǎn)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)不一定擁有資產(chǎn)的管理權(quán)。

從以上分類及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產(chǎn)品而引入私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與的一種合作機(jī)制，合作的具體模式取決于項(xiàng)目的條件、風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)；其次，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一個(gè)子分類，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費(fèi)”且已存在的項(xiàng)目。

世界銀行的研究表明，國(guó)際上對(duì)PPP核心屬性存在共識(shí)，各國(guó)在此基礎(chǔ)上決定了PPP的識(shí)別、法律基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)框架和監(jiān)管框架等一系列重要的頂層設(shè)計(jì)。PPP 的核心屬性主要包括：(1)是政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期合同，基于此合同，由私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供某項(xiàng)公共服務(wù)；(2)私營(yíng)機(jī)構(gòu)能夠通過合同獲取收入流，收入 來(lái)源可能是使用者付費(fèi)或政府預(yù)算分配，也可能是兩種收入來(lái)源的組合。同時(shí)根據(jù)合同，有關(guān)服務(wù)獲得和需求方面的風(fēng)險(xiǎn)，從政府部門轉(zhuǎn)移至私營(yíng)部門；(3)私營(yíng) 部門必須投資建立相關(guān)公司以進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)；(4)根據(jù)情況，除了預(yù)算分配，政府部門還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現(xiàn)存資產(chǎn)、債務(wù)或資本融資； 并有可能提供多種形式的擔(dān)保，以實(shí)現(xiàn)與私營(yíng)部門有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；(5)合同結(jié)束時(shí)，相關(guān)資產(chǎn)應(yīng)按照合同約定轉(zhuǎn)移其所有權(quán)至政府部門一方。

共識(shí)的另一面是爭(zhēng)論。很有趣的是，雖然PPP的發(fā)展長(zhǎng)期伴隨著對(duì)其內(nèi)涵、功能、分類的激烈爭(zhēng)論，但是，鑒于PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)服務(wù)提供方面的明顯 優(yōu)勢(shì)，在近20年中得到了全世界范圍內(nèi)的廣泛接受，從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家，越來(lái)越多的國(guó)家引入了PPP機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界銀行相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目 (PPI)在過去20年間得到了快速發(fā)展，超過134個(gè)發(fā)展中國(guó)家采用PPP方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)提供，約占相關(guān)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的15%- 20%。

那么，是什么樣的緣由和動(dòng)力，使得PPP能夠伴隨著巨大爭(zhēng)論且經(jīng)歷了2008年金融危機(jī)仍然得到快速發(fā)展呢？如果PPP只是在獲取私人資本方面有優(yōu)勢(shì)，那 么更加有錢的發(fā)達(dá)國(guó)家為什么比發(fā)展中國(guó)家更積極推廣PPP？如果不健全的法律法規(guī)基礎(chǔ)是PPP的重要障礙，那為什么很多法制薄弱的發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家都 有很多成功的PPP案例？

為了透過現(xiàn)象的迷霧而探索PPP的核心內(nèi)涵，我們嘗試從幾個(gè)最基礎(chǔ)的問題開始分析，逐層接近對(duì)PPP本質(zhì)的理解，其中政府與市場(chǎng)的關(guān)系和邊界，并在此基礎(chǔ)上探討政府在PPP機(jī)制中的角色與責(zé)任。